A segurança pública se destaca entre as promessas de candidatos às prefeituras das duas maiores cidades do país nas eleições deste ano, ainda que as ações mais visíveis nessa área estejam a cargo dos estados, como o policiamento ostensivo e as investigações criminais. Em São Paulo, 11 programas de governo dos 13 já disponíveis (são 14 postulantes no total) no site do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) fazem referências ao combate à violência. No Rio, o assunto é citado nas propostas de 10 dos 11 candidatos (são 14 no total) que entregaram programas de governo à Justiça Eleitoral até quarta-feira (30).
Mas na prática, sem poder de polícia, o que um prefeito pode fazer pela segurança? Segundo pesquisadores do tema ouvidos pelo Aos Fatos, o município pode contribuir com medidas que reduzam a sensação de insegurança, como a conservação de praças e parques e iluminação pública em áreas mais violentas. Pode, ainda, fechar parcerias com estado e União para ações conjuntas, além de estabelecer diretrizes de segurança, por meio de planos, secretarias e conselhos deliberativos.
Há ainda a Guarda Municipal, que as prefeituras podem constituir livremente. Hoje, o papel desse efetivo na segurança das cidades está em xeque, com projetos e leis que aproveitam brechas legais para armar os agentes e decisões judiciais que tentam barrar tais iniciativas. Segundo especialistas, o uso dessas autarquias em substituição à polícia seria nocivo, pois desvirtuaria suas funções constitucionais, como o patrulhamento preventivo, a proteção do patrimônio municipal e a mediação de conflitos no uso do espaço público.
A seguir, Aos Fatos responde a perguntas comuns sobre o papel dos municípios no combate à violência.
O que um prefeito pode fazer pela segurança pública?
No artigo 144, a Constituição Federal expressa que a segurança pública é responsabilidade de todas as esferas de governo, mas, aos municípios, confere poder apenas para a formação de guardas civis para proteger os seus bens, serviços e instalações e para a segurança viária (educação e fiscalização de trânsito, por exemplo).
Como a gestão da segurança é partilhada entre as esferas de governo, os municípios também são livres para instituir planos, conselhos e secretarias nessa área, mas sem poder de polícia. Esse é o caso, em São Paulo, do Conselho Municipal de Segurança Pública, órgão deliberativo e consultivo que acompanha e sugere propostas de aprimoramento de programas da Secretaria Municipal de Segurança Urbana, criada em 2002.
Já São Carlos, no interior paulista, elaborou um Plano Municipal de Segurança Pública que inclui a construção de centros de educação, esporte, cultura e lazer, realização de palestras educativas de combate às drogas, revitalização de bairros, implantação da Guarda Municipal e municipalização da gestão do trânsito.
Segundo Dennis Pacheco, cientista em Humanidades pela UFABC (Universidade Federal do ABC) e pesquisador do FBSP (Fórum Brasileiro de Segurança Pública), esses órgãos e medidas podem ser criados livremente pelos municípios, visto que o direito à segurança pública é uma obrigação federal, estadual e municipal.
Sem polícia, como um prefeito pode agir para melhorar a segurança?
Por meio do investimento na melhoria de espaços públicos para estimular a circulação das pessoas pela cidade, o que contribui para o aumento da sensação de segurança. Isso pode ser executado por meio de serviços de iluminação pública, conservação de vias, parques e praças e pela coleta regular de lixo, por exemplo.
De acordo com Dennis Pacheco, o sentimento de insegurança tem relação direta com o abandono dos espaços públicos.
“Porque hoje é o lixo que não é retirado daqui, amanhã não tem iluminação, então isso vai levando a um estado de depredação do espaço público, de precarização do espaço”, exemplifica Pacheco. “O que cabe à prefeitura fazer é garantir um ordenamento urbano que seja mais adequado”, diz.
Guaracy Mingardi, analista criminal e membro do FBSP (Fórum Brasileiro de Segurança Pública), lembra que muitas vezes as queixas da população não têm a ver com policiamento, mas justamente com falta de iluminação, terreno baldio, casas abandonadas — problemas que devem ser resolvidos pela prefeitura. “A questão do urbanismo dá para evitar que algumas coisas dessas [roubos, furtos e agressões] aconteçam”, diz.
Daniel Hirata, professor de sociologia da UFF (Universidade Federal Fluminense) e coordenador do Geni (Grupo de Estudos de Novos Ilegalismos), afirma que as prefeituras também têm uma importante função regulatória sobre atividades que interessam ao crime organizado, como habitação e transporte urbano.
“Terras, compra e venda de imóveis, grilagem, tudo isso é fortemente regulado pelas municipalidades e é uma das bases econômicas das milícias”, diz. “O transporte de vans também tem regulamentação municipal e foi um dos primeiros ramos de atuação da milícia de Rio das Pedras [favela na zona oeste do Rio].”
Na prevenção à violência, os especialistas ouvidos por Aos Fatos afirmam ainda que as medidas de segurança em âmbito municipal devem ser articuladas com outras áreas da administração, como saúde, educação, cultura e assistência social.
“A prefeitura pode criar, por exemplo, uma política voltada para jovens de periferia, um programa que pense em equipamentos de cultura, de lazer, de habitação. Isso tudo articulado incorpora a dinâmica da prevenção”, explica a cientista social Giane Silvestre, pesquisadora no NEV/USP (Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo). Para ela, essa seria uma perspectiva mais ampla da segurança pública, mas que pode contribuir para a inclusão de jovens em estudos e atividades e afastá-los da violência.
O município também é livre para articular políticas com outros entes, como governos estaduais, para executar ações de prevenção. Um exemplo em São Paulo é o PVDESF (Prevenção da Violência Doméstica com a Estratégia de Saúde da Família), que congrega prefeitura, estado e Ministério Público. Nele, os agentes comunitários de saúde, funcionários do município, são preparados para, durante as visitas domiciliares, orientar as famílias sobre a violência contra a mulher e encaminhá-las para serviços estaduais.
No Rio, a prefeitura e o estado atuam juntos desde 2016 no programa Segurança Presente, em que policiais militares, ex-militares e assistentes sociais patrulham bairros da capital com adicionais no salário bancados por entidades privadas ligadas ao comércio, como a Fecomércio e associações comerciais de bairro.
Hirata, da UFF, vê este modelo de parceria com ressalvas. Para ele, um dos problemas é a contratação de policiais em dias de folga, interrompendo o descanso dos profissionais e podendo levar a problemas de saúde. “Ainda que você faça isso oficialmente, isso tem que ser feito com muito critério”, afirma.
Outro problema é que o patrulhamento nestes programas acaba sendo definido também pela iniciativa privada, privilegiando a proteção do patrimônio particular. “Há um direcionamento para bairros comerciais e que não segue necessariamente as manchas criminais”, explica. “Não faz sentido um ente privado definir onde vai ser feita a proteção.”
Segundo dados do governo fluminense divulgados pelo jornal O Dia, o número de roubos caiu em 11 das 19 áreas atendidas pelo programa Segurança Presente na comparação entre o terceiro trimestre de 2019 e o mesmo período do ano anterior.
Qual o papel das guardas municipais?
A Constituição de 1988 reservou apenas um parágrafo para as guardas municipais, estabelecendo que a função delas é proteger “bens, serviços e instalações” dos municípios.
“Constitucionalmente, as guardas devem se voltar para a prevenção do patrimônio público municipal. É uma competência um pouco distinta dessa ideia de policiamento, que é a atribuição da Polícia Militar”, explica a cientista social Giane Silvestre.
A lei que definiu regras gerais para o funcionamento das guardas municipais só veio em 2014, incluindo o patrulhamento preventivo no escopo das corporações. Segundo Dennis Pacheco, cada prefeitura pode fazer uma gestão administrativa das Guardas Municipais, “mas o objetivo e a função estão definidos legalmente”. “Não pode fazer o que bem entende”, complementa.
Se, por um lado, a lei de 2014 impôs às guardas o patrulhamento preventivo, por outro atribuiu a elas funções tidas como vagas (“colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social”) ou que poderiam invadir a atuação de outras corporações, como a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros, (“garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas”), levando a questionamentos na Justiça.
Ainda em 2014, por exemplo, a Feneme (Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais) entrou com uma ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) no STF (Supremo Tribunal Federal) alegando que a lei 13.022/2014 fez com que as guardas municipais invadissem a competência das polícias e deixassem de ser apenas um serviço de vigilância do patrimônio municipal.
Em maio deste ano, o ministro Gilmar Mendes negou a continuidade do processo com a justificativa de que a Feneme não tinha legitimidade para propor uma ADI, ação que deve ser aberta por “confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
Em 2016, após ação movida pelo Ministério Público contra a Prefeitura de Araçatuba (SP), a Justiça de São Paulo decidiu em primeira e segunda instâncias que a Guarda Municipal da cidade não poderia revistar cidadãos, entendendo que tal atuação extrapolaria o escopo previsto em lei. Segundo consta no processo, a ação foi movida depois que o então comandante da Guarda Municipal de Araçatuba disse à imprensa que faria revistas e citou justamente a lei 13.022/2014 como suposto respaldo para esse tipo de abordagem.
Para Daniel Hirata, da UFF, direcionar a guarda para funções similares às da Polícia Militar é um “desperdício”. Segundo o professor, os agentes municipais deveriam atuar desarmados e em funções de mediação do uso do espaço público, não apenas se sobrepondo à PM no policiamento:
“O que predomina nesse debate é uma política voltada para resultados eleitorais explorando a lei, a ordem e o medo de um debate mais qualificado, pensar a especificidade da atuação da Guarda Municipal. Ter armas ajudaria na atuação da Guarda? Há uma série de perguntas que não são debatidas.”
O porte de armas para guardas municipais está liberado desde a lei de 2014, mas a implementação do armamento nos efetivos não acontece de maneira uniforme.
No Rio, ainda não houve mudanças, embora exista um projeto de lei em tramitação na Câmara Municipal para que os agentes passem a atuar armados e propostas parecida também constam dos programas de governo do atual prefeito, Marcelo Crivella (Republicanos), que disputa a reeleição, de Luiz Lima (PSL) e de Glória Heloiza (PSC).
Em São Paulo, a Guarda Civil Metropolitana já trabalha armada, inclusive, a lei nº 16.239 de 2015 exige que o candidato a ser guarda seja aprovado em teste psicológico para o exercício do cargo e para o porte e uso de arma de fogo. A Secretaria Municipal de Segurança Urbana disse que atualmente a GCM trabalha com revólveres calibre 38, pistolas calibre .380, espingardas calibre 12 e lançadores AM 600.
Referências:
3. Tribunal de Justiça de São Paulo (1 e 2)
6. Leis municipais (1, 2, 3 e 4)
14. O Dia